di FRANCESCO LUIGI GALLO

(Prima parte)

Che l’Italia sia un faro nel mondo per quanto concerne il quadro normativo relativo all’inclusione degli studenti disabili a scuola è una verità nota e solidamente penetrata nella nostra società. Siamo tuttavia così tanto assuefatti ai progressi del nostro quadro normativo che spesso non ci rendiamo conto che un difetto nel nostro sistema educativo inclusivo costituisce pur sempre un’eccellenza rispetto ad alcuni ordinari sistemi educativi esteri, che evidentemente non raggiungono ancora i nostri standard di integrazione. Tuttavia pochi sanno che il nostro sistema normativo non è nato così, già pronto e compatto, ma è il risultato di una quarantennale evoluzione che pian piano si è arricchita di Leggi, Decreti, Direttive e Circolari che via via hanno contribuito (e stanno contribuendo) a migliorare il nostro modo di includere e progettare a scuola. In questi articoli (ne prevedo almeno tre) tenterò, quindi, di ricostruire sinteticamente l’evoluzione del quadro normativo italiano, dedicando poi approfondimenti più teorici agli aspetti più significativi di questo lungo processo evolutivo.   

Il 21 dicembre 1971 l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite ha promulgato la Dichiarazione dei diritti dei disabili mentali nella quale è stato esplicitato, con forte consapevolezza, il diritto all’istruzione e alla formazione professionale delle persone portatrici di handicap (con la terminologia del tempo), valorizzando la loro connaturale dignità di esseri umani.  

Dal 7 al 10 giugno 1994 l’Unesco ha organizzato la Conferenza di Salamanca durante la quale si è ribadito con forza, dai rappresentati di 92 governi e da 25 organizzazioni internazionali, il diritto di tutti a ricevere una buona educazione. Si è deciso che ogni sistema educativo di ciascun Stato deve poter rispettare i bisogni educativi speciali dei singoli soggetti, provvedendo a creare per loro un sistema pedagogico centrato sulla persona e in grado di valorizzarne le peculiarità e le necessità. Si tratta del primo vero atto internazionale che ha messo a fuoco la necessità di interventi pedagogici centrati sulle caratteristiche uniche e peculiari delle persone con difficoltà. Soprattutto veniva già ribadita in modo assai esplicito la necessità di realizzare tali interventi pedagogici nei rispettivi sistemi educativi normali, contro ogni forma di alienazione ed emarginazione. L’Unione Europea, con la Carta di Lussemburgo (1996) ribadiva ancora la necessità di una scuola aperta «per tutti e per ciascuno». Ancora a livello internazionale non si può non ricordare la Convezione sui diritti delle persone disabili (United Nations, 2006). Si tratta di un documento fondamentale nel panorama europeo, costituito da 50 articoli che fungono ancora oggi da faro e orientamento dei processi inclusivi. È nella Convenzione, infatti, che trovano posto concetti fondamentali, come quello di «accomodamento ragionevole» (art. 2) e «progettazione universale» (art. 2). La Convenzione proibisce ogni forma di discriminazione (art. 5) e invita gli Stati Parti a promuovere «la piena realizzazione di tutti i diritti umani e delle libertà fondamentali per tutte le persone con disabilità senza discriminazioni di alcun tipo basate sulla disabilità» (art. 4; In Italia, contro ogni forma di discriminazione delle persone con disabilità, interverrà la Legge 21 marzo 2006, n. 67. La Legge in questione ha avuto il merito di estendere anche agli ambiti extralavorativi la tutela dei disabili da qualsiasi forma di discriminazione). In Italia, i principi fondamentali della Convezione sono stati ratificati con la Legge n. 18 del 3 marzo 2009 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 61 del 14 marzo 2009). L’art. 3 della Legge n. 8 è quello fondamentale poiché con esso è stato istituto l’Osservatorio nazionale sulla condizione delle persone con disabilità, con i compiti di promuovere studi e ricerche che possano contribuire all’individuazione di aree o aspetti bisognosi di nuovi interventi per il miglioramento degli standard inclusivi, di raccogliere dati riguardanti le persone con disabilità e di promozione di programmi di azione biennali finalizzati all’integrazione delle persone con disabilità. Ancora a livello europeo merita infine di essere citata l’European Agency for Special Needs and Inclusive Education, che è un’associazione sostenuta dall’Unione Europea. Nei suoi Principi guida, nel 2009, è stata sostenuta con forza l’idea di una scuola inclusiva, flessibile e che sia capace di gestire situazioni sempre più complesse e non sempre relative a soggetti con conclamate disabilità. La storia italiana è altrettanto ricca di direttive, circolari, decreti e leggi che via via hanno ribadito, in modo sempre più consapevole (anche se con qualche contraddizione, di tanto in tanto) la necessità di adeguarsi il più possibile al modello dell’Inclusive Education. Il Documento Falcucci (nome dovuto alla senatrice Franca Falcucci, che presiedette la commissione di lavoro) è il primo documento sistematico (1975) e fondante che ha dato avvio ad una serie di interventi volti a perfezionare gli standard inclusivi del nostro Paese. Nel Documento Falcucci trovano posto alcuni concetti di fondamentale importanza che vale la pena riportare: la necessità che l’educazione scolastica valorizzi i processi di socializzazione degli studenti portatori di handicap, l’unitarietà degli interventi didattici, il superamento del voto in decimi come unico criterio di valutazione (e l’invito, quindi, ad una valutazione globale dello studente). Al documento in questione è seguita l’importante Circolare dell’8 agosto 1975 n. 227 che ha avuto il grande merito di proporre l’importante principio della massima integrazione nelle classi normali. Questo principio, ad onor del vero, fu già espresso nella Legge 30 marzo 1971, n. 118 nella quale era già chiara l’esigenza che l’istruzione obbligatoria si realizzasse nelle classi ordinarie (non speciali) della scuola pubblica (art 28). In seguito la Corte Costituzionale, con Sentenza 3 giugno 1987, n. 215 (G.U. 17 giugno 1987, n. 25), dichiarò l’illegittimità costituzionale del comma, nella parte in cui, relativamente alle persone portatrici di handicaps, prevedeva soltanto una facilitazione (“Sarà facilitata”), anziché una garanzia (“E’ assicurata”). L’art. 28 della L. 1971/118 sarà poi abrogato dall’art. 43 della Legge 5 febbraio 1992, n. 104. Ancora nel testo della Sentenza viene ribadita l’importanza assoluta della frequenza scolastica degli studenti portatori di handicap (ai fini anche di un superamento della possibile emarginazione a cui vanno incontro) e la finalizzazione dell’apprendimento scolastico «ad un più funzionale inserimento dell’handicappato nella società e nel mondo del lavoro».

È tuttavia con la Legge 4 agosto 1977, n. 517 che il quadro normativo si arricchisce di un elemento fondamentale: viene introdotta la figura dell’insegnante di sostegno nella scuola elementare e media e viene ribadito il principio fondamentale della flessibilità alla quale ogni scuola deve adeguarsi se vuole essere aperta a tutte le esigenze. Sarà la Circolare Ministeriale del 22 settembre 1988, n. 262 a specificare nel dettaglio le modalità dell’integrazione degli studenti portatori di handicap. Nella medesima circolare si è prospettata la necessaria intesa tra scuola-sanità-enti locali (un punto, questo, centrale e imprescindibile, che testimonia la consapevolezza della necessità di una logica sistemica per la corretta presa in carico degli studenti con difficoltà). Inoltre, ancora nello stesso documento, si è anche messo l’accento sull’importanza di un aggiornamento costante dei docenti, sulla necessità della precedenza degli studenti handicappati per l’iscrizione scolastica, e l’importanza di ausili per la realizzazione di prove scritte e pratiche. Da subito in Italia è emersa la necessità di non ostacolare per nessun motivo il diritto all’istruzione degli alunni con disabilità. La sentenza n. 90 del 2010 della Corte Costituzionale lo ha chiarito molto bene, definendo incostituzionale limitare con vincoli di spesa l’istruzione degli studenti disabili gravi (secondo quanto definito dall’art. 3, comma 3 della L. 104/1992). 

Due leggi, tuttavia, costituiscono ad oggi i punti fermi della tutela e dell’integrazione/inclusione degli studenti con disabilità: la Legge 5 febbraio 1992, n. 104 e la Legge 8 ottobre 2010, n. 170 (unitamente al DM 5669/2011 e alle imprescindibili Linee Guida per il diritto allo studio degli alunni e degli studenti con disturbi specifici di apprendimento del 12 luglio del 2011).

Della Legge 104/1992 gli artt. 12-16 riguardano specificamente la scuola. In essi vengono messi a fuoco aspetti centrali della cultura inclusiva, quali l’alleanza tra tutti gli attori presenti sul territorio per la presa in carico delle persone handicappate, la necessità di favorire il raggiungimento della massima autonomia possibile unitamente alla promozione della realizzazione delle potenzialità per quanto concerne l’apprendimento, la comunicazione, le relazioni e la socializzazione. Questi principi, viene precisato, sono validi per tutti e per ciascuno, per ogni ciclo di scuola, compresa l’Università e l’asilo nido al quale il bambino con handicap (0 – 3 anni) ha garanzia di accesso.  

I 9 articoli della Legge 170/2010, invece, danno fondamento giuridico alla complessa casistica dei disturbi specifici di apprendimento (dislessia, disgrafia, disortografia, discalculia). Per le persone con questo tipo di disabilità la Legge 170/2010 ha dato formale garanzia al diritto all’istruzione, alla riduzione dei disagi relazionali ed emozionali, fornendo «eguali opportunità di sviluppo delle capacità in ambito sociale e professionale» (art. 2). Importante sottolineare quanto è contenuto nell’art. 5 intitolato “Misure educative e didattiche di supporto”. Nell’articolo in questione viene fatto esplicito riferimento «agli appositi provvedimenti dispensativi e compensativi di flessibilità didattica nel corso dei cicli di istruzione e formazione e negli studi universitari» (art. 5).

Il 27 dicembre 2012 è il momento della nota e fondamentale Direttiva Ministeriale sui BES (“Strumenti d’intervento per alunni con bisogni educativi speciali e organizzazione territoriale per l’inclusione scolastica”). In essa viene giustamente evidenziato il fatto che «l’area dello svantaggio scolastico è molto più ampia di quella riferibile esplicitamente alla presenza di deficit». Ci sono infatti una serie di condizioni come lo svantaggio sociale e culturale, “disturbi evolutivi specifici” (disturbi del linguaggio, della coordinazione motoria, dell’attenzione), difficoltà dovuti alla non conoscenza della lingua italiana. Questo mare magnum di difficoltà (più o meno pervasive e transitorie), non esplicitati nella Legge 170/2010, «hanno diritto ad usufruire delle stesse misure ivi previste in quanto presentano problematiche specifiche in presenza di competenze intellettive nella norma» (1.2). Lo stesso concetto è stato ribadito poco più oltre in modo ancora più esplicito: «Le scuole – con determinazione dei Consigli di classe, risultanti dall’esame della documentazione clinica presentata dalle famiglie e sulla base di considerazioni di carattere psicopedagogico e didattico – possono avvalersi per tutti gli alunni con bisogni educativi speciali degli strumenti compensativi e delle misure dispensative previste dalle disposizioni attuative della Legge 170/2010 (DM 5669/2011)». Ci sono, in verità, ancora altri documenti fondamentali che hanno segnato il passo verso l’ultimo Decreto Interministeriale del 29 dicembre 2020, n. 182 (l’introduzione del modello nazionale del PEI, il Piano Educativo Individualizzato). Essi sono le importanti Linee Guida per l’integrazione degli studenti con disabilità del 2009 e i tre decreti legislativi del 13 aprile 2017 (n. 61, n. 62 e n. 66), le Linee guida per l’accoglienza e l’integrazione degli alunni stranieri  (febbraio 2014). Le Linee Guida del 2009 sono ad oggi, su molti punti, il documento di riferimento per i processi inclusivi del nostro Paese. Dopo un sintetico ma importante richiamo agli articoli della Costituzione (3 e 34) che fungono da garanzia costituzionale per l’inclusione delle persone con disabilità e un riepilogo delle tappe più importanti dell’evoluzione normativa italiana (art. 28 della Legge 118/71, della Legge 517/77, della Sentenza 215/87 della Corte Costituzionale, la Legge 104/92, e il DPR  24 febbraio 1994 “Atto di indirizzo e coordinamento relativo ai compiti delle unità sanitarie locali in materia di alcuni portatori di handicap” e la Legge 296/06 art. 1, comma 605) il documento in questione fa riferimento al Progetto di Vita (1.4) degli studenti con disabilità. È un aspetto assai importante nella misura in cui tale sguardo prospettico sul “dopo”, sulla dimensione professionale ed esistenziale degli studenti con disabilità. In effetti il percorso scolastico costituisce già di per sé una sorta di orientamento per lo studente disabile, configurandosi come un insieme di coordinate (spaziali, temporali e formative) fisse e ordinate.